重大行政决策活动全面纳入法治化轨道
法制日报全媒体记者 张维
经由500多部地方立法先行先试,中央层面终以行政法规形式,完成了我国统一重大行政决策程序立法。
近日,国务院总理李克强签署国务院令,公布《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《条例》),自2019年9月1日起施行。
“行政决策是行政权力运行的起点,也是规范行政权力的重点。”司法部副部长熊选国在今天国务院新闻办举行的国务院政策例行吹风会上说,《条例》的出台实施,有助于强化行政权力制约和监督,“让行政决策权在阳光下运行,让决策者科学依法行使权力,能让约束权力的‘制度笼子’扎得更加牢固”。这对于我们进一步加强法治政府建设,有非常重要的现实意义和针对性。
“《条例》首次将县级以上地方人民政府的重大行政决策活动全面纳入法治化轨道,充分保障了人民群众对重大行政决策的知情权、参与权、监督权,极大推动了法治政府建设,是我国法治政府建设进程中具有标志性意义的立法。”中国政法大学诉讼法学研究院教授王万华说。
对久拖不决者终身追责
党的十八大以来,党中央、国务院高度重视科学民主依法决策。党的十八届四中全会提出,健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。
2015年12月,党中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,提出推进行政决策科学化、民主化、法治化具体目标和措施。
近年来,很多地方政府出台了规范重大行政决策程序的制度文件,科学民主依法决策水平在一定程度上得到提升。但实践中,仍有不少问题需要进一步规范。
这些问题包括:一些地方行政决策尊重客观规律不够,听取群众意见不充分,违法决策、专断决策、应及时决策而久拖不决等问题较为突出；一些关系国计民生的重大项目因当地群众不了解、不理解、不支持而引发群体性事件,导致项目无法落地或匆匆下马。
“这些问题严重损害政府公信力,有损营商环境,影响改革推进和经济社会发展。为进一步推进行政决策科学化、民主化、法治化,提高重大行政决策的质量和效率,有必要制定出台专门的行政法规。”熊选国说。
据熊选国介绍,《条例》对重大行政决策事项范围、重大行政决策的作出和调整程序、重大行政决策责任追究等方面作出了具体规定。
比如,在重大行政决策作出程序上,《条例》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重点,逐一明确、细化这五大法定程序的具体要求。《条例》还对重大行政决策的启动、公布等作了规定。
在完善重大行政决策责任追究制度上,《条例》规定决策机关应当建立重大行政决策过程记录和材料归档制度,对决策机关违反规定造成决策严重失误,或者依法应当及时作出决策而久拖不决,造成重大损失、恶劣影响的,倒查责任并实行终身责任追究。
熊选国指出,规范重大行政决策程序,是建设法治国家、法治政府的必然要求,是完善中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。作为推进依法行政、加强政府自身建设的一部行政立法,《条例》的出台实施具有重要意义。
中央党校(国家行政学院)政治和法律部副主任杨伟东认为,《条例》以提高重大行政决策质量和效率为使命,以重大行政决策程序的规范为重点,通过对重大行政决策流程和环节作出强制性安排方式,为重大行政决策设置边界、提出要求和确立标准。
五大程序不是僵化流程
据了解,公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定这五大程序,是规范重大行政决策程序最为关键的程序制度,也是《条例》的一个亮点。
司法部法治调研局局长李明征介绍说,在重大行政决策草案形成过程中,应体现公众参与、专家论证和风险评估程序的要求,规定除依法不予公开的外,应当听取公众意见。
“听取公众意见的方式可以是召开座谈会、论证会、问卷调查、民意调查、向社会公开征求意见等。对于一些专业性、技术性比较强的决策事项,应当组织专家论证,决策实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的,应当组织风险评估。”李明征说。
李明征强调,《条例》明确合法性审查为必经程序,规定决策草案未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交决策机关讨论。根据《条例》规定,合法性审查主要有三个内容:一是权限是否合法；二是程序是否合法,也即是否履行了公众参与程序、专家论证程序、风险评估程序,以及决策具体内容是否符合法律、法规、规章和国家政策规定。“要求负责合法性审查的部门要及时提出合法性审查意见,并对这个意见负责。决策承办单位根据合法性审查的意见,要对决策草案进行必要的调整或补充”。
《条例》还明确集体讨论决定为必经程序,规定重大行政决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论,也即对会议形式作了规定。“《条例》对会议议事规则也提出了要求,参加会议的组成人员都要发表意见,行政首长最后发表意见。拟作决定与多数人意见不一致的时候,应当说明理由。集体讨论决定情况,应当如实记录,并与责任追究挂钩。”李明征说。
对于这五大程序是否有顺序疑问,李明征解释说,五大程序不是完全僵化的流程,重大行政决策从启动到作出,大致可以分为决策草案形成阶段、草案合法性审查和集体讨论阶段。“公众参与、专家论证、风险评估属于决策草案形成阶段程序,这三者之间没有固定的先后顺序,决策承办单位可根据决策事项特点和实际需要把握”。
需要注意的是,如果在合法性审查中发现应当履行而未履行公众参与、专家论证和风险评估程序的,负责合法性审查的部门可以在审查意见中建议决策承办单位补充履行相关程序。
保障方法对头减少失误
重大行政决策被“束手束脚”之后,会不会对行政效率造成影响?
在今天的国务院政策例行吹风会上,熊选国详细阐释了规范重大行政决策程序和效率的关系。
首先,要全面理解效率的内涵。熊选国说,习近平总书记在十八届中央改革领导小组第37次会议上指出,速度是效率,方法对头是效率,减少失误也是效率。也就是说,效率和速度不是完全等同的,效率有更加丰富的内涵和层次。违法决策、低水平决策,可能速度很快,但是给国家和人民造成重大损失,严重损害政府公信力,这种肯定不是我们所讲真正意义上的效率。所以,《条例》通过规范程序,来提高决策水平,特别是在怎么保障方法对头、减少失误上下功夫,这也是提高效率很重要的方面。
第二,要从长远和整体角度考量效率。熊选国坦言,就某个具体重大行政决策来看,规范程序确实有可能延长作出决策的周期。但从长远和整体上来看,一方面通过规范程序,有助于提高决策质量,降低决策风险,这样可以保证决策在执行阶段更加顺畅,执行更加有力,从整体上提高决策效率。另一方面,通过规范程序,有助于减少决策“朝令夕改”“决而难行”,决策实行不了,或发现决策错了又要去改,这样反而更加影响效率。所以从长远上来看,有利于政府全面正确地履行职能,提供优质高效的服务,促进经济社会持续健康发展。
第三,程序和效率虽不是必然冲突的,但是如果程序过于繁琐,过于僵化,有时确实也影响效率。“这就要求我们在设定程序时,把握好制度的刚性和灵活性。本着这样的原则,在《条例》制定过程中,我们也注意到这个问题,也坚持了问题导向。”熊选国说。
一方面,在制度设计方面,要和当前客观实际、法治政府建设的进程相适应,包括在重大行政决策事项的范围、法定程序等关键制度上,注重实效性和针对性,保证这一制度切实可行、行之有效。所以,《条例》区分了不同情况:对社会普遍期待、大多数行政机关有条件做到的,提出明确规范,比如五个法定程序中有两个法定程序是必经的,即合法性审查和集体讨论决定；对于现阶段难以做到或者只有少数地方能做到的,鼓励地方探索实践、逐步推广,比如在政府可以制定重大行政决策目录和标准上,主要是积极推广,鼓励地方做这项工作,而不是必须的。
熊选国说,《条例》对需要因地制宜、因事制宜的规定,对地方或相关领域的立法也留有空间。对情况紧急、特殊情形,也作出制度性安排。“这样能够保证我们的程序符合实际,能做到的、通过努力能做到的,我们要把它规范起来。但是一些繁琐的或明显做不到的,也避免一刀切,以免影响行政决策的质量和效率”。