□王敬波
深化法治政府建设,需要对旨在推进实质法治的指标进行攻坚克难。目前来看,我们有八大难点亟待攻克。
一是行政组织法治化程度不高,包括央地关系在内的不同层级政府间的关系和部门间的关系尚未理顺,职权法定原则无法完全落实,需要加快行政组织法的立法进程。我国已经过多轮政府体制改革,行政组织变动性强,但法制化程度还不高,目前仅有国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法两部主要的组织法,虽几经修订,仍无法适应时代要求。
二是重大行政决策程序落实不到位,人大的决定权发挥不足,需要通过党规国法的衔接明晰党委领导权、人大决定权、行政决策权之间的良性关系。决策程序中应有的合法性审查、专家论证、公众参与等,在实施中比较随意,尚未实现全覆盖,对决策刚性约束不足。有些重大行政决策的合法性审查只是走走形式,在准备上常委会或者市长办公会的前一天临时进行,甚至在合同已签署后才补充。还有的虽然规定了专家论证,但是缺乏制度保障专家的独立性,甚至存在有些机关操纵专家的现象。乱决策、违法决策、专断决策、久拖不决问题突出。重大决策民主程度低,人大监督与公众参与明显不足,一些关系国计民生的重大项目因群众不理解、不支持而不能出台,或者决策后遇到反对就匆匆下马,严重影响政府的公信力和执行力。
三是法律冲突和法律空白同时存在,行政规范性文件不规范,亟待强化规章和规范性文件的合法性审查,优化行政法律体系。目前,法律冲突问题还没有得到彻底解决,民生领域的很多法律制度尚处于空白和缺失状态。部分行政机关不按规定及时报送备案,行政规范性文件的合法性审查力度不够,行政机关通过红头文件违反法律,自我授权、自我扩权现象普遍,在程序上也存在透明度不足、未向社会公开征求意见或未向社会公布即实施等问题。此外,大量文件实施后缺乏及时评估清理,经常出现规定僵化或与上位法冲突的情况。
四是党务、政务公开发展不平衡,公共领域信息公开无章可循,亟待制定统一的政务公开法,推动政务公开和数据共享,发挥信息的生产力作用。实践中,有些地方党委以党委文件的形式进行行政管理,对党委文件的合法性审查流于形式,消减了政务公开的效果。公共企事业单位、国有企业、慈善组织、社会团体等不同领域的公开制度不完善,造成政府信息公开、社会公共组织和公共领域的信息公开推进不同步,缺乏综合统筹。行政机关对政策解读不到位,政府网站成为宣传工具,设置不便民,互动性差。目前的《中华人民共和国政府信息公开条例》无法实现统筹党务、政务和社会公共信息公开的功能,更无法实现公共数据的共享。“数据烟囱”在各个领域普遍存在,信息所蕴含的巨大生产力得不到释放,社会更无法充分利用。
五是政府“法定职责必须为”的意识不强,执法不作为仍然普遍存在,拖延履职、执法不力等问题尚未得到有效解决,而执法缺位也导致了“守法者不利、违法者获利”的不良社会导向,最终使得法律权威受到损害,亟待强化执法监督,推动严格、规范、文明、公正执法的全面落实。
六是行政服务中心整合的服务覆盖率低,便民服务的作用未得到充分发挥。部分城市的行政服务中心整合服务不全面,有些城市虽然有网上服务大厅,但是仅仅提供办事指南和表格下载等,有的项目形同虚设,在线办事功能欠缺。应将行政服务中心作为政务服务的平台,最大限度整合政务服务资源。
七是一把手的权力过大,监督实效性不强。目前对于权力较为集中的一把手的监督强度不够,社会监督等监督方式效果不彰。在部分机构中,工作人员的法治意识不强,运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力缺乏。干部任用原本应是风向标,但领导干部的法治意识和能力在用人导向上还没有得到足够体现,政绩考核中对于公务人员的法治意识也没有要求。
八是亟待防止地方法治政府建设不平衡的状况加剧经济社会发展不平衡,中西部地区应当加快法治政府建设步伐,将法治作为优化营商环境的关键。我国的法治政府建设水平总体上呈现出层级不平衡、区域不平衡、城市不平衡的现象。面临市场和社会压力大的政府职能部门法治化程度高于相对封闭和计划性强的政府部门,东部地区好于中西部,长三角、珠三角好于其他城市群。避免因法治政府水平的差异进一步强化经济社会发展的“马太效应”。
(作者系中国政法大学法治政府研究院院长、教授)